Quando un requisito del capitolato può portare all’esclusione? E cosa succede se quel requisito non è richiamato dal bando o dal disciplinare?
Sono domande che possono emergere nel corso di una gara, soprattutto quando la documentazione non è costruita in modo perfettamente coordinato e alcune prescrizioni tecniche restano confinate nel capitolato senza un collegamento esplicito con gli atti che regolano la partecipazione.
Il problema, in questi casi, non riguarda solo il requisito in sé, ma la sua capacità di incidere davvero sull’ammissione degli operatori economici e, quindi, sugli equilibri della gara. È qui che si gioca la distinzione tra una prescrizione destinata a operare nella fase esecutiva o nella valutazione tecnica e una regola idonea a determinare l’esclusione.
A entrare in gioco è il rapporto tra i documenti che compongono la lex specialis e la diversa funzione che ciascuno di essi è chiamato a svolgere all’interno della procedura. La documentazione di gara, infatti, non è un blocco unitario, ma un sistema articolato che richiede di distinguere tra i diversi livelli su cui operano bando, disciplinare e capitolato.
Questa gerarchia diventa decisiva proprio quando i requisiti di partecipazione non sono chiaramente definiti, come ha evidenziato il TAR Puglia, sez. Lecce, con la sentenza dell’8 aprile 2026, n. 552, chiamato a pronunciarsi sul ricorso contro l’aggiudicazione di un appalto di servizi in favore di un operatore economico che, secondo un concorrente, sarebbe stato privo dei requisiti previsti dal capitolato.
Nel dettaglio, il ricorrente sosteneva che le figure di coordinamento indicate dall’operatore economico risultato aggiudicatario non fossero in possesso dei requisiti professionali previsti dall’art. 11 del capitolato speciale d’appalto, ritenuti, nella prospettazione attorea, requisiti minimi.
La contestazione non si muoveva sul piano della qualità dell’offerta o della valutazione discrezionale della Commissione, ma su un terreno più netto. Secondo questa impostazione, infatti, non si sarebbe trattato di una semplice carenza valutabile, bensì di una mancanza strutturale, tale da incidere sulla stessa possibilità di partecipare alla gara.
Da qui la conseguenza prospettata dal ricorrente: un’offerta priva dei requisiti minimi non può essere valutata, ma deve essere esclusa, in quanto non conforme alle caratteristiche essenziali della prestazione richiesta.
Si tratta, come è evidente, di un tentativo di spostare il tema dalla valutazione tecnica al piano dell’ammissibilità, attribuendo al requisito contenuto nel capitolato una funzione espulsiva.
Una tesi che il TAR non ha condiviso, partendo proprio dall’analisi della lex specialis e del modo in cui i diversi documenti erano costruiti e collegati tra loro, rilevando tra l’altro come la previsione di requisiti minimi risultasse espressamente riferita solo a una specifica figura e non a tutte quelle oggetto di contestazione.
Per comprendere il ragionamento del Collegio, è necessario partire dal D.Lgs. n. 36/2023, che ha sistematizzato in modo espresso la struttura della documentazione di gara e, indirettamente, anche il rapporto tra i diversi atti.
L’art. 82 individua i documenti che compongono la lex specialis – bando, disciplinare e capitolato – e stabilisce, al comma 2, che in caso di contrasto o contraddittorietà tra le disposizioni prevalgono quelle contenute nel bando. Non si tratta solo di una regola di chiusura, ma di una previsione che conferma la centralità del bando all’interno della procedura.
A questa disposizione si affianca l’art. 87, che chiarisce la funzione dei singoli atti. Il disciplinare regola lo svolgimento della gara e definisce in dettaglio requisiti di partecipazione, modalità e termini per la presentazione delle offerte. Il capitolato, invece, si concentra sul contenuto del futuro rapporto contrattuale, descrivendo le prestazioni e le modalità di esecuzione.
Da questa ripartizione emerge un dato che nella sentenza diventa centrale: non tutti i documenti sono destinati a incidere allo stesso modo sulla fase di ammissione.
Nel valutare la questione, il Collegio ha osservato che né il bando né il disciplinare contenevano un richiamo alla disposizione del capitolato relativa ai requisiti professionali delle figure di coordinamento, né ai fini della partecipazione né ai fini della valutazione dell’offerta.
Questo elemento è stato ritenuto decisivo. In assenza di un collegamento esplicito tra i documenti, quei requisiti non potevano essere qualificati come essenziali ai fini dell’ammissione e, di conseguenza, non potevano essere utilizzati per fondare una causa di esclusione.
Il passaggio più interessante della sentenza riguarda proprio la ricostruzione della struttura della lex specialis e del rapporto tra i documenti che la compongono.
Il TAR richiama la cosiddetta gerarchia differenziata tra bando, disciplinare e capitolato, evidenziando come le regole che incidono sull’ammissione debbano emergere in modo chiaro dai documenti che disciplinano la gara.
Il bando fissa le regole essenziali e rappresenta il punto di riferimento dell’intera procedura. Il disciplinare ne sviluppa il contenuto, entrando nel dettaglio delle condizioni di partecipazione e delle modalità di svolgimento. Il capitolato, invece, si colloca su un piano distinto, perché è destinato a regolare il contenuto del futuro rapporto contrattuale.
Quando un requisito resta confinato nel capitolato e non viene richiamato negli altri atti, manca quel passaggio che lo rende parte integrante delle regole di partecipazione. In una situazione del genere, non è possibile attribuirgli valore escludente, perché difetta quella evidenza che consente di qualificarlo come requisito essenziale, anche considerando che le relative previsioni risultano strutturalmente orientate alla fase esecutiva del rapporto con la ditta aggiudicataria.
Il Collegio completa il ragionamento richiamando i criteri di interpretazione della lex specialis, che devono essere letterali e sistematici. Non è possibile introdurre, attraverso l’interpretazione, contenuti che non trovano un riscontro nel testo. Proprio per questo, quando il dato normativo presenta margini di ambiguità, deve essere preferita l’interpretazione che consente la partecipazione, in coerenza con il principio del favor partecipationis.
Il ricorso è stato quindi respinto, con conferma della legittimità dell’operato della stazione appaltante e dell’aggiudicazione.
La sentenza chiarisce un punto che nella pratica può fare la differenza: un requisito contenuto nel capitolato non può essere utilizzato per escludere un concorrente se non è chiaramente richiamato o reso evidente all’interno del bando o del disciplinare, cioè nei documenti che regolano effettivamente l’accesso alla gara. In mancanza di questo collegamento, la prescrizione resta sul piano tecnico o esecutivo e non incide sull’ammissione.
Resta però fermo un profilo di responsabilità in capo alle stazioni appaltanti. La costruzione della lex specialis deve essere coerente e coordinata fin dall’origine, perché è proprio nella fase di redazione dei documenti che si decide quali regole incideranno davvero sulla competizione e quali, invece, resteranno sullo sfondo del rapporto contrattuale.
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