È davvero possibile “leggere” la lex specialis andando oltre ciò che è scritto? Fino a che punto l’interprete può ricostruire il significato di un criterio di gara senza finire per modificarlo? E cosa accade quando, nel contenzioso, le parti propongono interpretazioni che non trovano un fondamento testuale nel bando?
A intervenire sul rapporto tra interpretazione della lex specialis e limiti delle soluzioni prospettate dalle parti nel processo è il Consiglio di Stato, con la sentenza del 23 marzo 2026, n. 2427, ribadendo che quando una determinata soluzione non è ricavabile dal dato letterale della lex specialis, non può essere introdotta attraverso l’interpretazione, neppure se prospettata come più coerente o più favorevole.
Ne deriva una pronuncia che, pur confermando l’esito della gara, assume un rilievo più ampio, perché chiarisce in modo puntuale fino a dove può spingersi l’attività interpretativa anche da parte di un operatore e dove, invece, si entra nel campo – non consentito – della modifica delle regole di gara.
Il caso in esame trae origine da una procedura di gara in cui la lex specialis prevedeva, tra i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, un sub-criterio relativo all’anzianità dei mezzi messi a disposizione dai concorrenti.
All’esito della gara, la seconda classificata ha impugnato l’aggiudicazione, dando avvio a un contenzioso che si è sviluppato lungo due direttrici ben distinte, poi riproposte anche in appello.
Il giudice di primo grado aveva respinto entrambe le prospettazioni:
La questione è quindi approdata al Consiglio di Stato, chiamato a verificare la correttezza di tale impostazione.
Per comprendere la portata della decisione è necessario collocare la questione all’interno del corretto quadro normativo, che, come chiarisce la stessa sentenza, non è quello tipico dell’interpretazione del contratto, ma si muove su un piano diverso.
Il punto di partenza è la natura della lex specialis, che costituisce la regola della gara e si configura come atto amministrativo generale, contenente clausole astratte rivolte a una platea di soggetti non ancora determinati.
Questa qualificazione incide direttamente sui criteri interpretativi applicabili.
La giurisprudenza ha infatti ammesso, in via limitata, il richiamo agli artt. 1362 e ss. del codice civile, ma con una precisazione decisiva: tale richiamo riguarda esclusivamente:
Non è invece predicabile l’applicazione delle regole sull’interpretazione soggettiva del contratto, che presuppongono la ricerca della comune volontà delle parti, del tutto assente nella lex specialis, in quanto atto unilaterale della stazione appaltante.
Ne deriva che l’interpretazione delle clausole di gara deve svolgersi, per quanto possibile, sul piano del significato immediatamente evincibile dal testo, senza possibilità di ricavare contenuti impliciti o inespressi.
In questa prospettiva, la stessa sentenza valorizza il riferimento all’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, secondo cui nell’interpretare una norma occorre attribuire alle parole il significato proprio, desumibile dal loro tenore letterale e dalla loro connessione.
Il modello interpretativo di riferimento si avvicina quindi a quello della legge, piuttosto che a quello del contratto.
Da ciò discende un principio fondamentale: l’interpretazione della lex specialis non può mai assumere una funzione integrativa.
In altri termini, l’interprete può chiarire il significato delle clausole e coordinarle tra loro, ma non può introdurre elementi non previsti, estendere l’ambito applicativo dei criteri, né sostituire il contenuto della regola con soluzioni ritenute più coerenti.
Muovendo da questo quadro, il Consiglio di Stato ha affrontato in modo distinto le due questioni poste dalle parti, ricostruendole alla luce dei criteri interpretativi applicabili alla lex specialis.
Il primo passaggio del ragionamento ha riguardato proprio il metodo interpretativo. Il Collegio ha ribadito che, nelle procedure di gara, il richiamo alle regole civilistiche deve rimanere circoscritto al criterio letterale e a quello sistematico, senza che l’interpretazione possa assumere una funzione integrativa.
Le clausole del bando devono quindi essere lette secondo il significato immediatamente ricavabile dal testo e dalla loro connessione logica, potendosi ricorrere a soluzioni diverse solo in presenza di ambiguità effettive.
Chiarito questo punto, il Consiglio di Stato ha esaminato la questione, relativa all’inclusione di una tipologia di mezzi differente da quella prevista dalla lex specialis per la valutazione del sub-criterio.
Su questo profilo, il Collegio ha ritenuto non condivisibile la tesi dell’appellante incidentale, osservando che il criterio faceva espresso riferimento a una tipologia di mezzi e che non vi erano elementi testuali idonei a giustificare un’estensione interpretativa
In questa prospettiva, il Consiglio di Stato ha qualificato tale operazione come una integrazione non consentita della lex specialis, in quanto fondata su un significato non desumibile dal testo.
Anche con riferimento al diverso criterio di calcolo proposto dall’appellante, per quanto più preciso, è stato quindi ritenuto privo di fondamento, perché non previsto dalla lex specialis.
Ne è derivata la conferma della correttezza dell’impostazione seguita dal T.A.R., che aveva già escluso entrambe le soluzioni prospettate dalle parti.
Palazzo Spada non si è limitato a preferire un’interpretazione rispetto a un’altra, ma ha chiarito che nessuna delle due tesi era sostenibile, perché entrambe presupponevano un’operazione non consentita, ossia l’introduzione di elementi non ricavabili dal testo del bando.
L’appello è stato respinto, sia per quanto riguarda il ricorso principale che per quello incidentale. Punto in comune per entrambi è che il testo della lex specialis rappresenta un limite invalicabile, non solo per la stazione appaltante, ma anche per le stesse parti del giudizio. Non è possibile sostenere, neppure in sede contenziosa, soluzioni che non trovino un riscontro nella formulazione della clausola.
L’interpretazione non è uno strumento per migliorare o rendere più “razionale” la regola di gara, ma serve esclusivamente a ricostruire il significato che da quella regola emerge.
Ne deriva che la commissione giudicatrice non può estendere l’ambito dei criteri di valutazione, non può introdurre elementi ulteriori rispetto a quelli previsti e deve attenersi al perimetro tracciato dalla lex specialis.
Da parte degli operatori, non è sufficiente proporre una soluzione “più logica” o “più precisa”, ma è necessario che tale soluzione sia radicata nel testo del bando. Diversamente, qualunque tesi propugnata è destinata a non trovare accoglimento.
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