Con 197 voti favorevoli, 24 contrari e due astensioni, l’Assemblea del Senato ha approvato il disegno di legge delega al Governo in materia di contratti pubblici, che passa all’esame della Camera.

Riforma Codice dei contratti: i motivi della riforma

Il provvedimento, nel testo originariamente presentato dall’Esecutivo, si compone di un unico articolo con il quale viene conferita una delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi relativi alla disciplina dei contratti pubblici.

Ricordiamo che la revisione del Decreto Legislativo n. 50/2016 è stata proposta dal Governo per adeguare le norme sui contratti pubblici al diritto europeo, ma soprattutto per riordinare una materia in cui negli ultimi anni è stata soggetta a copiose modifiche, rinvii e deroghe a tempo che hanno profondamente modificato l’originario impianto del codice stesso.

L’obiettivo della riforma, in base a quanto illustrato anche nella relazione illustrativa, è quello di ridurre drasticamente e razionalizzare le norme in materia di contratti pubblici armonizzando ulteriormente la disciplina interna con il diritto comunitario.

Codice dei contratti e PNRR: il calendario degli impegni

Ma le motivazioni che stanno alla base della scelta del Governo di riformare il Codice dei contratti, risiedono soprattutto negli impegni recentemente assunti con il Piano Nazionale di Ricerca e Resilienza (PNRR) che prevede una riforma complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici. In base a quanto previsto dal PNRR dovranno essere raggiunti i seguenti obiettivi entro i periodi riportati di seguito:

• giugno 2021, entrata in vigore di un decreto-legge sulla semplificazione del sistema dei contratti pubblici (il D.L. n. 77/2021, c.d. Decreto Semplificazioni-bis);
• giugno 2022, entrata in vigore della legge delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici (siamo già in ritardo);
• marzo 2023, entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici;
• giugno 2023, entrata in vigore di tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici;
• dicembre 2023, il pieno funzionamento del sistema nazionale di eprocurement.

I contenuti della delega

Come detto, l’obiettivo complessivo della riforma è, più in generale, quello di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture.

L’art. 1 comma 2 del ddl contiene i principi e i criteri direttivi a cui dovrà attenersi il legislatore delegato che si riportano sinteticamente di seguito:

a) perseguimento di obiettivi di stretta aderenza alle direttive europee, mediante l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, al fine di assicurare l’apertura alla concorrenza e al confronto competitivo fra gli operatori dei mercati dei lavori, dei servizi e delle forniture, tenendo conto delle specificità dei contratti nel settore dei beni culturali, anche con riferimento alla fase esecutiva, nonché di assicurare la riduzione e la razionalizzazione delle norme in materia di contratti pubblici, con ridefinizione del regime della disciplina secondaria, ove necessario;

b) ridefinizione e rafforzamento della disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti, al fine di conseguire la loro riduzione numerica, nonché l’accorpamento e la riorganizzazione delle stesse, anche mediante l’introduzione di incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l’espletamento delle gare pubbliche; potenziamento della qualificazione e della specializzazione del personale operante nelle stazioni appaltanti;

c) semplificazione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, nel rispetto dei princìpi di trasparenza e di concorrenzialità e della specificità dei contratti nel settore dei beni culturali;

d) semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, nonché in innovazione e ricerca, anche al fine di conseguire gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 25 settembre 2015, e di incrementare il grado di ecosostenibilità degli investimenti pubblici e delle attività economiche secondo i criteri di cui al regolamento (UE) 2020/852 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2020; previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale nell’affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, in particolare attraverso la definizione di criteri ambientali minimi;

e) previsione della facoltà ovvero dell’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire, nei bandi di gara, avvisi e inviti, tenuto conto della tipologia di intervento, in particolare ove riguardi beni culturali, e nel rispetto dei princìpi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali con le quali possono essere indicati, come requisiti necessari o premiali dell’offerta, criteri orientati tra l’altro a:

1) promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato;

2) garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alle prestazioni da eseguire, di quelli stipulati dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale;

3) promuovere le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità;

f) riduzione e certezza dei tempi relativi alle procedure di gara, alla stipula dei contratti e all’esecuzione degli appalti, anche attraverso la digitalizzazione e l’informatizzazione delle procedure, il superamento dell’Albo nazionale dei componenti delle commissioni giudicatrici, il rafforzamento della specializzazione professionale dei commissari all’interno di ciascuna amministrazione e la riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti, nonché di quelli relativi al pagamento dei corrispettivi e degli acconti dovuti in favore degli operatori economici, in relazione all’adozione dello stato di avanzamento dei lavori;

g) revisione e semplificazione della normativa primaria in materia di programmazione, localizzazione delle opere pubbliche e dibattito pubblico, al fine di rendere le relative scelte maggiormente rispondenti ai fabbisogni della comunità, nonché di rendere più celeri e meno conflittuali le procedure finalizzate al raggiungimento dell’intesa fra i diversi livelli territoriali coinvolti nelle scelte stesse;

h) semplificazione delle procedure relative alla fase di approvazione dei progetti in materia di opere pubbliche, anche attraverso la ridefinizione e l’eventuale riduzione dei livelli di progettazione, lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti e la razionalizzazione della composizione e dell’attività del Consiglio superiore dei lavori pubblici;

i) revisione e semplificazione del sistema di qualificazione generale degli operatori, valorizzando criteri di verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, delle attività effettivamente eseguite e del rispetto della legalità, delle disposizioni relative alla prevenzione antimafia, alla tutela del lavoro e alla prevenzione e al contrasto della discriminazione di genere, anche attraverso l’utilizzo di banche dati a livello centrale che riducano le incertezze in sede di qualificazione degli operatori nelle singole procedure di gare e considerando la specificità del settore dei beni culturali;

l) individuazione delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere ad automatismi nella valutazione delle offerte e tipizzazione dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’offerta, tenendo conto anche della specificità dei contratti nel settore dei beni culturali;

m) forte incentivo al ricorso a procedure flessibili, quali il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione e le procedure competitive con negoziazione, per la stipula di contratti pubblici complessi e di lunga durata, nel rispetto dei princìpi di trasparenza e di concorrenzialità;

n) razionalizzazione, semplificazione, anche mediante la previsione di contrattitipo, ed estensione delle forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto, anche al fine di rendere tali procedure effettivamente attrattive per gli investitori professionali, oltre che per gli operatori del mercato delle opere pubbliche, garantendo la trasparenza e la pubblicità degli atti;

o) precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e specificazione delle relative modalità attuative;

p) individuazione dei contratti pubblici esclusi dall’ambito di applicazione oggettiva delle direttive europee e semplificazione della disciplina giuridica ad essi applicabile;

q) individuazione delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere all’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori;

r) divieto di proroga dei contratti di concessione, fatti salvi i princìpi europei in materia di affidamento in house, e razionalizzazione della disciplina sul controllo degli investimenti dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate, fermi restando gli obblighi dei concessionari sulla corretta e puntuale esecuzione dei contratti, prevedendo sanzioni proporzionate all’entità dell’inadempimento, ivi compresa la decadenza in caso di inadempimento grave;

s) razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari, anche al fine di introdurre una disciplina specifica per i rapporti concessori riguardanti la gestione di servizi e, in particolare, dei servizi di interesse economico generale;

t) razionalizzazione della disciplina concernente i meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell’aggiudicatario, anche al fine di estenderne l’ambito di applicazione;

u) estensione e rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto.